Alkotmányjogi autonómia

András Jakab

az MTA Jogtudományi Intézetének igazgatója

Alkotmányjogi autonómia


Csaknem két és fél évvel az új Alaptörvény hatályba lépése után érdemes visszatekintenünk arra, hogy vajon miként értékelhetjük az elmúlt évek alkotmányos változásait. Elsőként a 2010/11-es alkotmányozás indokait, majd egyes tartalmi kérdéseket és az alkotmányos rendszer kilátásait tárgyaljuk, végül pedig arra térünk ki, hogy mit is jelent az alkotmányjogi autonómia a mai Európában.

Az alkotmányozás idején különféle indokolásokat hallhattunk arról, hogy miért is van szükség új alkotmányra. Végül kétfajta magyarázat maradt meg. Az egyik szerint a „49-es kommunista alkotmányt” kellett leváltani, a másik szerint pedig a rendszerváltás utáni „zavaros” huszonegynéhány év szimbolikus lezárásáról van szó. Az első indokot hallhattuk gyakrabban, de a második vélhetően közelebb állt ahhoz, amit az alkotmányozók ténylegesen gondoltak. A kommunizmus lezárására vonatkozó indok sem formailag, sem tartalmilag nem stimmelt: tartalmilag a 49-es alkotmányt 89-ben lényegében kicserélték, és néhány nem túl lényeges szófordulaton kívül (amelyeket egy alkotmánymódosítással ki lehetett volna gyomlálni) 2010/11-re nem voltak szocialista maradványok a szövegben. A formai érvvel kapcsolatban pedig (ti. a címben található 1949-es évszám) érdemes emlékeztetni arra, hogy a mostani kormánypárt az ezredfordulón már egyszer javaslatot tett arra, hogy azt egy egyszerű módosítással orvosolják: a cím átírása miatt sem lett volna tehát szükség új alkotmányra.

A rendszerváltás utáni időszak szimbolikus lezárása ellenben olyasmi indok volt, amit a kormánypártok komolyan gondolhattak. A rendszerváltás utáni két évtized – különös tekintettel a másodikra – valóban nem sikerült jól: elég csak megnéznünk, hogy a közép-európai térségben hagyományos versenytársaink beértek, sőt megelőztek bennünket gazdasági mutatóikban: Csehország, Lengyelország és Szlovákia is így tettek. A politikusok számára kényelmes volt az alkotmányra (vagy egymásra) mutogatni, noha elsősorban magukban kellett volna a hibát keresni. A magyar társadalom megragadt egy hideg polgárháborús szituációban, amelyben a másik oldal legyőzése legitimált mindent: a korrupciót, az ország eladósítását, a kormányzás hiányát vagy éppen alacsony színvonalát. Ezt a zavaros és sikertelen időszakot volt hivatott lezárni az új alkotmány. Csakhogy a problémák 2010/11 után ugyanúgy megmaradtak: sem a korrupció nem látszik csökkenni (csak centralizált és jól szervezett lett), sem az államadósságot nem sikerült érdemben visszaszorítani (noha a magánnyugdíj-pénztári vagyont elhasználtuk és növekedésromboló különadókat vezettünk be), és a kormányzás színvonalára is nehéz azt mondani, hogy javult, sőt egyes területeken (pl. oktatásügy) romlott is. Az Alaptörvény eddig nem tudta azt a fajta szimbolikus cezúra-funkciót betölteni, amit a kormánypártok szántak neki. Immáron huszonöt éve ugyanazokkal a morális és intellektuális problémákkal küzdünk, éppoly sikertelenül és nyilvánvalóan őszintétlenül (szimptomatikus az ügynökakták terén a teljes kontinuitás a rendszerváltás óta, de a közbeszerzési jog és a pártfinanszírozás kérdései is hasonlóak).

Az ellenzéki érvekben gyakran felmerül, hogy az alkotmányozás valódi indoka valójában a saját hatalom bebetonozása volt. Ezt félreértésnek gondolom. Egyrészt a pártpolitikai motiváltságú alkotmányos rendelkezésekhez eleve nem szükséges új alkotmányt elfogadni: jól mutatja ezt a 2010/11-es időszakban a régi alkotmány, majd az Alaptörvény számos módosítása is. Hatalomtechnikai célokra a módosítás technikája éppúgy megfelel, sőt sokkal egyszerűbb, ezért új szöveg kiadására emiatt biztos nem volt szükség. A hatalmi bebetonozás valóban látható kormányzati cél, de ennek formája elsősorban a személyzeti politika és a sarkalatos törvények megalkotása, nem pedig az alkotmányszöveg átírása volt.

Még két rövid formális érvet idéznék fel az alkotmányozás mellett 2010-ből: az egyik a régi szöveg „toldozott-foldozott” mivoltára utalt, a másik pedig arra, hogy a hosszú és technikai részletszabályokkal teli szöveg helyett „rövid és szerethető” alkotmányra van szükség. Mára azonban az Alaptörvény ugyanilyen érvekkel kifogásolható: a 2011-es áprilisi szövegállapothoz képest, öt módosítás nyomán ugyanis az eredeti szöveg számtalan ponton változott és mintegy 30%-kal nőtt, vagyis mára éppoly toldozott-foldozott lett, mint elődje. Az Alaptörvény pedig mai állapotában már 50%-kal hosszabb, mint az Alkotmány 2010-es szövegállapota (és a második kétharmados ciklus még csak most kezdődik), vagyis a rövidség kívánalma sem valósult meg, sőt. A „szerethető”-ségre később még visszatérek.

Nézzük második kérdésként, hogy tartalmilag miként értékelhetők a változások. Tekintettel arra, hogy az alkotmányok maguk nem szolgálnak konkrét közpolitikák megvalósítására (és ez így helyes is), ezért a tartalmat leginkább annak fényében ítélhetjük meg, hogy a politikacsinálás kereteit miként határozza meg. Ennek kapcsán egyrészt azt szoktuk elvárni, hogy megfeleljenek a demokratikus és jogállami alapelveknek, másrészt pedig azt, hogy a politikai közösség számára összetartó szimbólumként működjön a szöveg. Kezdjük talán a második, szimbolikus szereppel. A kormánypártok lényegében már a kezdetektől fogva letettek arról, hogy az ellenzéki szavazókat is meggyőzzék, azok számára is „szerethető” szöveget alkossanak. A huszonegynéhány évnyi küzdelmet nem kiegyezéssel, valamiféle kedvező kompromisszummal, hanem teljes győzelemmel kívánták (kívánják) lezárni, és ennek a totális győzelemnek a szimbóluma az új Alaptörvény. Csakhogy demokratikus körülmények közt (és minden ellenkező hírrel szemben Magyarországon még mindig parlamentáris demokrácia van, bár több ponton torzulásokkal) nincs totális győzelem, csak hamu alatt izzó parázs. Ha el is tűnik egy ellenzéki formáció, helyette másik jön, adott esetben a korábbi formációk történelmi terhei nélkül. Átfogó empirikus vizsgálatok szerint azok az alkotmányok tudnak tartósak maradni (értsd: legalább 20 évig fennállni), amelyek többé-kevésbé a teljes politikai elit kompromisszumára épülnek. Ez az Alaptörvény nyilvánvalóan nem ilyen, és ha elfogadjuk ezeket a vizsgálati eredményeket, akkor nagyon valószínű, hogy egy hatalomváltást nem élne túl ez a szöveg.

Ennél azonban jogászi szempontból érdekesebb talán, hogy mennyiben felelnek meg a demokrácia és a jogállamiság eszményének az új Alaptörvény rendelkezései. Azt látjuk, hogy az alkotmányos alapszerkezet tulajdonképpen nem változott, lényegében (kodifikációs csiszolásokkal) nagyrészt a korábbi Alkotmány él tovább (egy-két, esetenként pozitív irányú tartalmi változással is, pl. az adósságfékre vonatkozó szabályokkal). Talán a döntéshozók belátták, hogy saját szempontjukból kockázatos is a kísérletezgetés, ezért nem lett semmi a félprezidenciális vagy a kétkamarás ötletelésekből. A szöveget teleszórták azonban (a szimbolikus jellegű rendelkezéseken kívül) ad hoc kivételszabályokkal, saját valós vagy vélt pártpolitikai érdeküknek megfelelően mind az államszervezeti, mind az alapjogi rendelkezéseken folytonosan barkácsolták (lásd különösen bíróságokra, Alkotmánybíróságra, peráthelyezésekre, egyházakra vonatkozó szabályokat). Ezt nem mindig sikerült elsőre eltalálni, és néha maguk a kivételszabályok is újabb módosításon estek át. Ennek az ügyetlenkedésnek a legfőbb oka az volt, hogy az alkotmányjogi szakértők túlnyomó része több hullámban elmenekült a döntéshozók környékéről, hiszen egyrészt eleve nem nagyon hallgattak rájuk, másrészt avval kellett szembesülniük, hogy a hatalom korlátozására irányuló szakmai ethoszukkal élesen szembenálló irányhoz kellett volna tanácsot adniuk. Ez ahhoz vezetett, hogy még kevesebb fék maradt a rendszerben, és az alkotmányozó többséggel szembeni egyetlen többé-kevésbé hatékony korlátot mára az európai intézmények jelentik. Ez a 2010/11-es folyamat során is látszott, de a leglátványosabb formában az Alaptörvény ötödik módosítása mutatja, amelyet lényegében Brüsszelből, Velencéből, Strasbourgból és Luxemburgból kényszerítettek a kormányra, és amely a legdurvább alapjogi problémákat orvosolta ott, ahol valamilyen EU-hatáskört is érintett a kérdés.

Kérdés, hogy miként viszonyuljunk ehhez a jelenséghez: a kormány a nemzeti szuverenitásra és a nemzeti érdekre hivatkozva olyan alkotmányozást folytatott, amely a hagyományos jogállami és demokratikus elvektől esetenként távolította az országot. Rosszul tesszük fel azonban a kérdést, ha „nemzeti érdek vs. jogállamiság/demokrácia” ellentéteként fogalmazzuk meg a problémát. Valójában ugyanis pont a jogállamiság és a demokrácia megléte és megfelelő színvonalon való ápolása az ország fejlődésének záloga. Ezek az intézmények sehol sem működnek tökéletesen, de a munka, a szorgalom és a találékonyság bátorítására épülő piacgazdaságok bizony ma már mind ezek mentén működnek. A megfelelően megtervezett hatalommegosztásos intézmények azok, amelyekben bízni lehet, ha a tartós prosperitást keressük egy ország számára, és tulajdonképpen szerencsénk van, hogy ezek rombolását nem engedik (de legalábbis fékezik) az európai intézmények. Ezért nem megalázó külföldi diktátumként, hanem inkább önsorsrontásunk megakadályozásaként kellene megélni ezeket ez európai elvárásokat.

A magyar politikai közösség programja Szent István óta a nyugati kultúrkörbe való beilleszkedés, és az annak taburendszere mentén való boldogulás volt. Ma ezt a taburendszert azonban már nem a kereszténység, hanem a két világháborúhoz vezető nacionalizmus kudarca nyomán egy tudatos választással az emberi jogok és a demokrácia alkotják. Európa szerencsésebb felében már a II. világháború után, nálunk csak a szocializmus bukása nyomán. Mára kiterjedt európai intézményrendszer épült fel ezeknek a tabuknak az értelmezésére és garantálására. Ha hűek akarunk maradni ehhez az ezer éves programhoz, akkor nem dacosan küzdeni kell ezekkel az intézményekkel, hanem magunkat azok részének tekinteni. Alkotmányjogi autonómiánkat ugyanis nem ezekkel szemben, hanem épp ellenkezőleg: ezek keretében kell látnunk.


Tiszteletet érdemel-e az Alaptörvény?


Igen, mert szabályosan fogadták el.
Nem, mert tartalmilag visszalépés.

SZAVAZAT UTÁN