A modern alkotmányok szabályai kikényszeríthetőek

Renáta Uitz

Alkotmányjogász, a CEU jogászprofesszora


Az Alaptörvényről számos okból nehéz elhinni, hogy a szó megszokott értelmében alkotmány volna. Bár világ-, de még európai viszonylatban is jelentős eltérések mutatkoznak a nemzeti alkotmányok között, minimalista megközelítésben azt a jogszabályt tekintjük komolyan vehető alkotmánynak, amelyben egy politikai közösség a maga számára a jövőre nézve rögzíti saját politikai rendszere legfőbb intézményeinek formáját és működését, a közösség minden tagjának alapvető jogait, és biztosítja e jogok védelmét az állami beavatkozással szemben. Az alkotmányokról szóló elméletek abban eltérnek, hogy az alkotmányban a politikai hatalom gyakorlásának korlátját vagy épp forrását látják. Abban viszont igen eltérő elméletek is általában egyetértenek, hogy az alkotmány mint olyan hosszabb távú, tartós elköteleződést jelent, amely a mindenkori politikai közösség egészét szolgálja, a mindenkori többséget és a mindenkori kisebbséget egyaránt. Tekintettel a benne foglalt szabályoknak a politikai közösség mindennapi működésében való alapvető jelentőségére, egy alkotmány elfogadására és módosítására általában olyan kivételes szabályok vonatkoznak, amelyek az átlagos jogalkotási eljárásnál nehézkesebbek: ha mást nem, hát minősített többséget és nem ritkán közvetlen állampolgári részvételt írnak elő az elfogadáshoz, biztosítandó az alapokban való széles körű megegyezés lehetőségét a politikai közösség minden szegletében. Az alkotmányozási eljárás célja egyrészt egy működőképes alkotmányszöveg előállítása, másrészt a végtermék (ti. az alkotmány) széles társadalmi elfogadásának biztosítása. Az alkotmányozási eljárás minősége és milyensége garantálja, hogy azok is legitimnek tartsák az alkotmányt és az alkotmány alapján működő államot, akik adott esetben egyes alkotmányos megoldások vagy épp az alkotmány egésze ellen szavaztak. Bár az alkotmányok szövege sokszor sikerül emelkedettre és általánosra, a demokratikus alkotmányok további jellemzője, hogy a bennük foglalt szabályokat a politikai közösség tagjai, valamint az alkotmány által létrehozott intézmények működtetői önmagukra és egymásra nézve is kötelezőnek tekintik: egyrészről igyekeznek saját maguktól betartani az alkotmányban leírtakat, másrészről hétköznapi működésük része, hogy rábírják az állami szereplőket a rájuk vonatkozó szabályok betartására az alkotmányban biztosított eszközökkel. Egyszerűbben szólva, a modern alkotmányok szabályai (általában, de nem kizárólagosan bírósági úton) kikényszeríthetőek. Az alkotmány betartatására szakosodott őrzők dolga az alkotmányos szereplők viselkedésének és teljesítményének vizsgálata, ideértve azt is, hogy szükség esetén figyelmeztetik az állami szereplőket az alkotmány szabályainak betartására. Végezetül: bár az alkotmányozás a politikai és közjogi teremtés pillanatának tűnik, egy mai politikai közösség polgárai korántsem írhatnak azt az alkotmányukba (nevezzék azt bárhogy is), ami nekik tetszik. Az emberi jogok egyetemességéből következően alkotmányozás okán is kerülendő például a kínzás vagy az adósrabszolgaság komoly történelmi hagyományokra visszatekintő gyakorlatának intézményesítése, és illik rendszeresen tisztességes választásokat tartani, vagy épp független bíróságokat működtetni. Egy átlagos európai országban egy sor hasonló, Európában széles körben elfogadott elképzelés vonatkozik az állam és intézményei működésére. Ezen elképzelések egy részét az európai országok kifejezetten, egyezményekben is rögzítették, és az egyezményekben foglaltak betartatására szakértő testületeket hoztak létre. Az Alaptörvény alkotmány mivoltával kapcsolatos fenntartások számosak, és egymással szorosan összefüggenek.  Idetartoznak az Alaptörvény elfogadásának körülményei és a szöveg gyakori módosításai épp úgy, mint az egyes módosítások okai, és nem utolsósorban egyes szabályok tartalma. Még ha némi magyarázattal meg is állná a helyét az Alaptörvény eddigi rövid történetének egy-egy epizódja, összességében mindez már nem egy demokratikus alkotmány viszontagságos históriája, hanem egy szomorú, ám tanulságos diagnózis a köztársaság állapotáról, amelyben az Alaptörvény sajátos tünet, de távolról sem a betegség maga. Az Alaptörvény esetében először is aggodalmasak a keletkezés körülményei. Az 1989-es Alkotmány szövege (hasonlóan a hatályos Alaptörvényhez) igen könnyen, minősített parlamenti többséggel módosítható volt. Kivételt képezett az új alkotmány bevezetésének mozzanata. Mint ismert, az 1989-es Alkotmányt leváltó alkotmánykoncepció benyújtásához az Alkotmány szövege 4/5-ös parlamenti támogatást kívánt. Ezt az önkorlátozó gesztust az 1989-es Alkotmányból rövid úton kimódosította a 2010-ben megválasztott országgyűlés, lehetővé téve a végül Alaptörvénynek nevezett új alkotmány minősített többséggel történő elfogadását. A gyakorlatban a minősített többségi eljárás nem igényelte az ellenzékkel való egyeztetést vagy együttműködést az alkotmányozási folyamat során: az alternatívák és ellenvélemények a kapukon kívül maradtak. A magyar Alaptörvény elfogadása során a politikai közösség hétköznapi, halandó tagjainak rendszerszintű bevonása az alkotmányozásba a 12 kérdéses nemzeti konzultáció formájában öltött sajátos alakot, de a lebonyolítás puszta módja és időzítése is megkérdőjelezi a konzultációs, és még inkább a széles körű néprészvétel biztosítására irányuló szándék komolyságát. A széles körű politikai és társadalmi egyeztetés hiánya a kezdetektől fogva azért problémás, mert az Alaptörvény szövege már eredetileg is számos olyan politikai és életvezetési ideált tartalmazott, amely a jelenlegi magyar társadalom hétköznapi valóságának nem tükre, az Alaptörvény idő közbeni módosításai a szövegben foglalt társadalomképet pedig tovább távolították a hétköznapoktól. Így például a KSH legutóbbi népességi adatai szerint a házasság alaptörvény-módosításokon át erősödő védelme sem változtat azon a tényen, hogy az elmúlt évtizedben is jelentősen növekedett az élettársi kapcsolatban (tehát nem házasságban) nevelkedő gyermekek száma. A KSH saját megfogalmazásában, bár 2013-ban 8,4 százalékkal csökkent a válások száma az előző évhez képest, ez „nem feltétlenül jelenti a párkapcsolatok stabilitásának hasonló mértékű javulását, mivel a házasságban élők száma és aránya is jelentősen visszaesett” (KSH Statisztikai Tükör 2014/28.). Az Alaptörvény képzeletbeli népe legjobb esetben is csak példaképként vagy épp tantörténetül szolgálhat a magyar adófizetők számára. A történelemből persze jó pár olyan alkotmányt ismerünk, amely az ideálistól messze elmaradó körülmények között keletkezett, és ennek ellenére hosszú ideje példásan működik. Az Egyesült Államok jelenleg is hatályos alkotmányát felhatalmazás nélküli követek titokban szövetkezve írták. A szerzők aztán sokat tettek azért, hogy a kezdeti eljárási malőr ellenére az államszövetségben részes tagállamok önmagukra és polgáraikra nézve sajátjukként fogadják el az alkotmányszöveget. A hatályos német szövetségi alkotmányt tekintettel keletkezésének körülményeire szerzői átmenetinek szánták, ezért is nevezték el csak Alaptörvénynek – átmenetileg, a valódi német alkotmány megalkotásáig. Addig is, a frissen létrehozott állami intézmények komolyan vették az átmenetinek szánt szöveget és az abban foglalt feladataikat. Az alkotmányszöveg tekintélyének biztosításában kiemelkedő szerepet szerzett az újonnan létrehozott német szövetségi Alkotmánybíróság, amely a mai napig a kontinens eminens alkotmányőre. Túl az Ötödik Módosításon az Alaptörvény szövege illékonyabb az alkotmányozás műfajában megszokottnál. Egy ismert példával élve: való igaz, hogy az Egyesült Államok Alkotmányát a szöveg tagállamok általi elfogadását követően rövidesen módosították. A módosítások az alapvető jogok védelmében születettek, korlátozandó az újólag létrehozott szövetségi kormány hatalmát. Így került be az amerikai Alkotmányba a szólásszabadság és a gyülekezési szabadság védelme, a vallásszabadság védelme, állam és egyház elválasztása, és a tisztességes eljárást biztosító számos büntetőeljárási garancia. Összevetésképp: a magyar Alaptörvény eddigi módosításainak (ideértve a közvetlenül az Alaptörvény hatályba lépése előtt elfogadott, rövid életűnek bizonyult Átmeneti Rendelkezéseket) célja azonban jórészt a parlament utólagos felhatalmazása volt már meghozott jogszabályok megalkotására, vagy épp az Alkotmánybíróság megrendszabályozása. Ezek az utólagos igazítások nem segítik annak a képzetnek az eloszlatását, miszerint alkotmányhoz képest szokatlan módon az Alaptörvény szövege pillanatnyi, utólag felmerült ötletek mentén alakul, aktuális politikai célok szolgálatában. Az alaptörvény módosításainak puszta száma és gyakorisága is megkérdőjelezi az Alaptörvény alkotmány természetét. A lelkiismereti és vallásszabadság védelmére, valamint az állam és az egyházak viszonyára vonatkozó VII. cikket például alapjaiban módosította az Átmeneti Rendelkezések 21. cikke, majd az Alaptörvény Negyedik és végül az Ötödik Módosítása is. Az Alaptörvény VII. cikkét ért kiigazítások rendre követték  (és nem megelőlegezték) az egyházakról szóló, 2011-ben elfogadott törvény módosításait. Az Alkotmánybíróság csuklóztatása érdekében az alkotmányozó hatalom olyan sajátos megoldásokat használ, mint alaptörvényi rendelkezések módosítása vagy újak bevezetése egyes alkotmánybírósági marasztalásoknak elejét veendő vagy az épp meghozott döntésekre válaszul, az Alkotmánybíróság hatáskörének ismételt visszavágása, vagy épp az Alaptörvény értelmezési szabályainak (pl. korábbi alkotmánybíróság joggyakorlatra történő hivatkozás) alaptörvényi szintű megrendszabályozása. Gyengébb pillanatok persze a legtöbb nyugati demokrácia alkotmányos történelmében előfordulnak, akár olyanok is, amelyekben alkotmánymódosítást használnak a bíróságok által kijelölt alkotmányos korlátok felszámolására. Az elmúlt négy év magyar alkotmányozási hulláma azonban nemzetközi összehasonlításban kirívó eseménysorozat, mind a alaptörvény-módosítások gyakoriságára, mind okára, mind tartalmára nézve. Az Alaptörvény keletkezéstörténetében a választófülkékben lezajlott forradalom mítoszának forradalmi eleme kétség kívül nemes történelmi példákat hív fel, a választófülke felemlítése azonban utal az alkotmányozó hatalom tényleges forrására, ti. az általános képviselő-választáson elnyert felhatalmazásra, amely ha minősített parlamenti többséget eredményezett is, nem ad szabad kezet a mindenkori győztesnek. Hazánkat számos önként vállalt nemzetközi és európai kötelezettségvállalás korlátozza. A nemzetközi jog általánosan elfogadott szabályai szerint ezeket a korlátokat nem lehet egyszerűen a belső jog változtatásával, még a szuverenitás gyakorlása címén folytatott alkotmányozással sem elmozdítani. (Mellékesen talán érdemes megemlíteni, hogy ezekkel a nemzetközi és európai kötelezettségvállalásokkal komoly rövid és hosszú távú, politikai és anyagi előnyök járnak: az Európai Bizottság nemcsak kötelességszegési eljárásokat indít, hanem út- és csatornaépítést finanszíroz az EU tagság következményeképp.) Az Alaptörvényt és módosításait ért nemzetközi és európai kritika közismert. Bár az Ötödik Módosítás az általános indokolás tanúsága szerint le kívánta zárni a magyarországi alkotmányos viták időszakát, a 2014. évi választásokat követően egy strasbourgi és egy luxembourgi bírósági ítélet is  rögvest emlékeztetett, hogy a viták lezárásáig még van tennivalója a magyar kormánynak. Az új egyháztörvénnyel, illetve az adatvédelmi biztos hivatali idejének korai megszakításával kapcsolatos európai ítéletek közös eleme, hogy nagyon különböző helyzetekben mindkét európai bírói fórum a politikailag motivált, önkényes közjogi döntések miatt marasztalta el a magyar államot. Az önkényes állami hatalomgyakorlás akár alkotmányozás formájában történik, akár egy építési engedély kibocsátása során, sérti a jogállamiság és a jogbiztonság követelményét. Az európai kritikát kényelmes külső erők beavatkozásaként beállítani. Súlyos öncsalás azonban az európai bíróságok vagy a Velencei Bizottság elmarasztaló véleményét külső csapásként beállítani. Ezen elmarasztalások ugyanis jórészt abból származnak, hogy az ellenvélemények és ellenérvek (részben az Alaptörvény elfogadásának, részben módosításainak következtében) kiszorultak a magyar politikai és közjogi térből. Következésképp felerősödött az európai intézmények szerepe a magyar közjogi rendszer működésében: az ellenzéki vélemények, ellenvetések és hibajelzések kifejtésének legfontosabb színterei a köztársaság határain kívülre tolódtak. Pillanatnyilag tehát az Alaptörvény csak úgy képes alkotmányhoz hasonlóan működni, ha az európai intézményrendszer elemeként tekintünk rá, önmagában ugyanis jelen állapotában nem alkalmas az ellenvetések és kisebbségi vélemények érdemi becsatornázására. Az európai kontroll azonban csak igen korlátozott mértékben képes az Alaptörvény működését mederben tartani, hiszen nem az a dolga, hogy átvegye a tagállami alkotmányos és politikai rendszerek alapműködését. Az európai intézmények csak a hatáskörük adta kereteken belül járhatnak el, a bíróságokhoz csak az arra jogosult kérelmezők fordulhatnak, az európai bíróságok korlátozott számú és fajtájú jogkövetkezmény kiszabásával operálhatnak, a Velencei Bizottság ajánlásai nem kötelezőek, és az európai intézmények döntéseinek végrehajtása végső soron a magyar állam intézményeinek feladata. Hazánkban az európai intézmények egyik legfőbb gesztusa (eseti döntéseiken túl) pillanatnyilag a normalitás látszatának fenntartása, ti. az Alaptörvénynek és megoldásainak alkotmánykénti kezelése. Az Alaptörvény illékonyságát azonban az európai kontroll csak addig lesz képes ellensúlyozni, amíg az állami szereplők között lesznek olyanok, akik képesek és hajlandóak az alkotmányos működés tettetésére akár megszokásból, akár szakmai becsületből, akár egy valódi új alkotmány reményében – az Alaptörvény mozgalmas mindennapjai ellenére.

Tiszteletet érdemel-e az Alaptörvény?


Igen, mert szabályosan fogadták el.
Nem, mert tartalmilag visszalépés.

SZAVAZAT UTÁN