A parlament kiürült

Fotó: MTI/Szigetváry Zsolt / MTI/Szigetváry Zsolt

-

20 + 4 év: a most véget érő ciklusban közügyeink megvitatása legfontosabb közintézményünkben nagyon másképp folyt, mint korábban. A Ház új szerepfelfogásának voltak azért előképei. A ciklus végén viszont új házszabályt fogadott el a Fidesz-KDNP – ami visszabiggyesztheti a parlamenti szót a demokrácia elé.


A kisebbségnek általában az a sorsa, hogy leszavazzák. A demokratikus parlamentben alapesetben a többség hozza a törvényeket. A kisebbség viszont vitatkozik ezekről a javaslatokról, módosító indítványokat nyújt be hozzájuk, alternatívákat mutat fel. A politika iránt érdeklődő közönség ezt figyeli, és a következő választáson egyebek mellett annak alapján dönt, hogy a kormányon vagy az ellenzékben lévők tudták-e meggyőzni igazukról. Itt viszont az országgyűlés elnöke öncélú és fölösleges vitákról beszél, és néha fintorog, amiért végig kell hallgatni az ellenzéki felszólalókat. A 2010-ben többségbe került csapat sokat tett annak érdekében, hogy ilyen kellemetlen helyzetbe minél ritkábban kerüljön. Erre egy látszólag apró példát mondok: korábban a zárószavazás előtti módosító indítványokat – hogy mik ezek, arra még visszatérek – megtárgyalták, és ezután rögtön szavaztak. Egy ideje különválasztották a kettőt, előbb lebonyolították a vitákat, és csak néhány óra múlva jöttek a döntések. Magyarán: ti, ellenzék, csak dumáljatok bele az üres terembe, minket ez nem érdekel. Mi majd csak szavazni jövünk be. Persze nem állítom, hogy korábban erősen befolyásolták volna a kormánypártiakat a kritikus hozzászólások. De legalább a végső határozat előtt meghallgatták őket. - Üres parlamentnek beszélve

Eszközök a „felesleges” viták elkerülésére:

- egyéni képviselői indítványok

- kivételes sürgős eljárás

- törvényjavaslatok benyújtása péntek délután vagy hétvégén, hétfőn már tárgyalás

- általános viták egy nap alatt, másnap már a részletes vita

- a zárószavazás előtti módosító indítvány, ami nem hibajavításra szolgál

 

Egyéni és „egyéni” indítványok

Egyéni és „egyéni” indítványok

Természetes, hogy a javaslatok többségét a kormány nyújtja be. Ez a dolga. De a képviselőknek is joguk van ehhez, akár egyedül, akár másokkal összeállva. Normális esetben ezek kisebb, egyszerűbb előterjesztések, amelyek a benyújtóknak szakmájuk vagy választókerületük miatt fontosak, és amelyek témájához értenek. Ezek jelentős része soha nem jut el a plénumig, mert az illetékes bizottság kiszórja – ez kormánypártiakkal is előfordul –, némelyikből pedig törvény lesz. Ezzel nincs semmi baj. A formailag egy vagy néhány képviselő nevével beadott törvényjavaslatok elszaporodása azonban baj. Ez ugyan nem a vitát korlátozza, de a törvényhozás áttekinthetőségét igen. Főleg akkor, ha a szöveg terjedelme, bonyolultsága miatt nyilvánvaló, hogy nem a képviselő és az ő egy-két munkatársa a szerző, de nem tudni, kicsoda. Nem az egyébként erre rendelt állami hivatalnokgárda, hanem talán baráti ügyvédi irodák. Ennek a módszernek az az „előnye”, hogy nem kell semmilyen érintett szakmával, társadalmi csoporttal előzetesen konzultálni, mert erre csak a kormány köteles. (Az sem mindig tartja be.) Az pedig kifejezetten hungarikum, hogy időnként a kormány miniszterei és államtitkárai is előállnak „egyéni” javaslatokkal.


Két időszakot vetettem össze. 2006-ban az országgyűlés megalakulása és a nyári szünet között – a nemzetközi szerződések kihirdetését nem számítva – 18 törvényt hoztak, melyek közül nyolc volt egyéni indítvány. Köztük olyanok is, amelyek a kormány szerkezetének átalakításáról szólnak – a ciklus legelején, amikor az új kormány még meg sem alakult, tehát csak a győztesek frakcióvezetői lehetnek az előterjesztők. De ebből a nyolcból kettőt még így is az ellenzékkel közösen fogalmaztak meg, kettő pedig tisztán ellenzéki javaslat volt a képviselői és az állami cégvezetői vagyonnyilatkozatokról, amelyeket a többség változtatás nélkül fogadott el. Ezzel szemben mi történt 2010-ben? Májustól júliusig (szintén a nemzetköziek nélkül) nem kevesebb, mint 53 törvény született – köztük az akkori alkotmány hatszori módosítása! –, és ezek közül mindössze kilencet nyújtott be a kormány. Egyéninek nevezett előterjesztés alapján változtatták meg az önkormányzati választásokról, a közoktatásról, az Alkotmánybíróságról szóló törvényt, a büntető törvénykönyvet, a médiaszabályozást (jelentős részben kétharmados jogszabályokat), miközben ezek némelyike olyan vaskos és nehéz szöveg volt, hogy komoly apparátus kellett az elkészítéséhez. Ráadásul az új többség nem vette tudomásul, hogy a kétharmados előírást 1989–1990-ben az együttműködés és a kompromisszumok kikényszerítése érdekében találták ki. A Fidesz és a KDNP örömmel észlelte, hogy a minősített többségük egyedül is megvan, ezért eszükben sem volt érdemben egyeztetni sem törvénymódosításokról, sem személyi javaslatokról.


Ellentétben az 1994 és 1998 közötti MSZP-SZDSZ koalícióval, amelynek a mostaninál nagyobb, 72%-os többsége volt, de számos gesztust tett a kicsire zsugorodott ellenzéknek. A négy év alatt mindössze két jelentősebb kétharmados jogszabály volt, amelyet egymaga szavazott meg. Igaz, abból az egyik épp egyfordulóssá tette az önkormányzati választást, és lehetővé a polgármesterek képviselőségét. Mindkettő az akkori koalíció politikai érdeke volt.


Gyorsított eljárások

Jó példa a mostani többség felfogására az eljárás felgyorsítását szolgáló módszer. Nem vitás, előfordulhat, hogy valamit a szokásos többlépcsős eljárás helyett villámgyorsan kell elfogadni, például árvíz idején a rendkívüli állapotról szóló határozatot. Erre találták ki a házszabálytól való eltérés lehetőségét, de 1994-ben ezt olyan nagyvonalúan alakították ki, hogy 80%-os többséggel lehessen csak elfogadni, vagyis még az akkori kis ellenzék is megakadályozhatta, hogy akarata ellenére lerövidítsék a vitát. Sokszor meg is tette a mindenkori ellenzék később is. Mivel négyötödös egyetértés mellett a házszabály bármely pontjától el lehetett térni, más hasonló megoldásra semmi szükség nem volt.

A törvényjavaslat benyújtása és kihirdetése között eltelt napok száma átlagosan kormányonként. Látható hogy a második Orbán-kormány pont kétszer olyan gyors volt, mint az első

A törvényjavaslat benyújtása és kihirdetése  között eltelt napok száma átlagosan
Forrás: Korrupciókutató Központ Budapest
A mostani többség mégis bevezette a kivételes sürgős eljárást, ami azt jelenti, hogy egyetlen napon összevontan lebonyolítják a teljes vitát, és másnap szavaznak. Ez egyetlen lényeges ponton különbözik a házszabálytól való eltéréstől: elhatározásához elég a kétharmados többség, vagyis a most véget érő ciklusban a kormánypártok ereje. Nem kell törődni az ellenzék véleményével. Látszólag nem sokszor éltek vele az utolsó teljes félévben, 2013 szeptembere és decembere között: hatszor. De fontos ügyekben. Ráadásul szinte rögtön a benyújtás után, nem hagyva időt a felkészülésre.

 A sürgősségi eljárás menetrendje

sürgősségi eljárás A 2014 februárjában elfogadott új házszabály, amely a következő ciklustól lép életbe, ugyanígy megtartja a házszabálytól eltérés lehetőségét, ezt továbbra is négyötödös többséggel lehet elhatározni. Lesz egy sürgős eljárás, mint eddig, amit kétharmados többséggel lehet kimondani. Itt viszont annyi eltérés lesz, hogy félévente legfeljebb hatszor lehet majd alkalmazni, és van egy olyan korlát, hogy a sürgősség elrendelésétől számítva legkorábban hat nap múlva tarthatnak zárószavazást. Félévente legfeljebb négyszer viszont elrendelhetnek kivételes tárgyalást, akár a benyújtás napján, ami lehetővé teszi, hogy két-három napon belül megszülessen a törvény. A csel ott van, hogy ezt az eljárást a jelenlévők felének döntésével is el lehet rendelni, vagyis a mostani kormánypártok – amelyek ezt az új házszabályt az előírt kétharmados többséggel, de kizárólag saját szavazataikkal, ellenzéki támogatás nélkül fogadták el – arra az esetre is kiépítették maguknak a gyorsítási egérutat, ha a kormányon lévőknek (reményeik szerint nyilván nekik) már nem lesz minősített (kétharmados) többségük. Ez az új formula viszont üressé teszi azt a nagyvonalúnak látszó gesztust, hogy a házszabálytól eltéréshez meghagyták a 80%-os előírást.

Elolvasni sincs idő

A törvényjavaslatok péntek délutáni bezúdítását a Gyurcsány-kormány idején kezdték el. De az nem volt szokás, hogy ezeket a következő héten, a szokás szerint hétfőn vagy kedden tartott ülésen rögtön el is kezdjék tárgyalni. Megnéztem az előző ciklus utolsó teljes félévét. 2009 őszén mindössze háromszor fordult elő, hogy valamilyen, egyébként rövid és problémamentes javaslatot a benyújtása utáni héten már tárgyaltak, de mindhárom esetben eltértek a házszabálytól, és ezt a teljes akkori ellenzék támogatásával tették.

Törvényhozás 2010 előtt

törvényhozás 2010 előtt
(Az ábrák egyszerűsítettek, csak a törvényhozás főbb állomásait rögzítik.)
Ezzel szemben az utóbbi időben rendszeresen előfordult, hogy az ellenzéknek az emberek százezreit, sőt millióit érintő javaslat elolvasására sem hagytak időt. Igaz, a kormánypártiaknak sem, de ők ezt a jelek szerint nem bánták. Nekik elég a végén a szavazásvezénylő bekiabálása: „Igen!”

Kihirdetett törvények száma kormányonként, havonta átlagosan 1990-2012, (db)

 Kihirdetett törvények száma kormányonként, havonta átlagosan 1990-2012, (db)
 Forrás: Korrupciókutató Központ Budapest
A takarékszövetkezetek államosításáról három törvényt hoztak, ebből kettőt az említett kivételes sürgős eljárással. Az elsőt, a leghosszabb szövegűt kedden nyújtották be, és szerdán már le is zavarták a vitát. A másikat vasárnap nyújtották be, és kedden tárgyalták, a harmadik péntek este jelent meg a honlapon, és hétfőn már le is zárult a vita. Ugyancsak kivételes sürgős eljárással államosították decemberben a tankönyvkiadást – benyújtás vasárnap, tárgyalás hétfőn, szavazás kedden –, és így fogadtak el egy fejlesztéspolitikai csomagot – benyújtás pénteken, tárgyalás hétfőn, szavazás kedden –, amely 15 különböző törvény módosításáról szólt. Mondhatja erre valaki, hogy a képviselőket nem kell sajnálni, dolgozzanak meg a pénzükért, és figyeljék hétvégén is éjjel-nappal, van-e új előterjesztés.

Törvényhozás 2010–2014

törvényhozás 2010-14 De vajon hányszor lehet vasárnap reggel felhívni a szakértőket – akár a fizetetteket, de nem mind az – vagy az érdekképviseletek vezetőit, hogy azonnal fújják le a családi programjukat, olvassanak el 50 vagy 200 oldalnyi nehéz szöveget, és délutánra írják le a véleményüket a munkáját komolyan venni próbáló törvényhozó számára? Hiszen a felkészülést a péntek este vagy vasárnap délelőtt megjelent javaslatról vasárnap estére be kell fejezni, mert hétfő délelőtt bizottsági és frakcióülések vannak – ha pedig valaki több száz kilométerre lakik Budapesttől, ide is kell érnie valahogy –, majd elkezdődik a plenáris ülés egyebek közt interpellációkkal és kérdésekkel, tehát akkor már nincs idő az utolsó pillanatban beesett törvényjavaslat vitájára készülni.
alvó képviselő A ciklusban teljesen általános lett az alvó képviselők látványa a maratoni ülésnapokon.
Megismétlem: az ellenzéki javaslatokat természetesen le lehet szavazni. Az esetek nagy részében mindenki ezt teszi. De lehetővé kell tenni, hogy legyenek ellenzéki javaslatok.

Törvényhozás az új házszabály szerint

új házszabály Az új házszabály alapesetben előírja, hogy a benyújtás után legkorábban hat nappal kezdődhet a vita, valamint az általános és a részletes vita sem lehet ugyanazon a héten, tehát tömegesen nem lehet majd alkalmazni a leírt módszert. A félévente négyszer elrendelhető kivételes eljárásra azonban, amelyet fentebb említettem, ez nem érvényes.

Hétfőn általános, kedden részletes vita

- 2011. december 20. éjszaka/hajnal – a költségvetésről és a köznevelési törvényről szavaznak a képviselők Régebben az volt a szokás, hogy a fontosabb, terjedelmesebb előterjesztések általános vitáját széthúzták legalább két hétre. Nem azért, mert egy nap alatt ne tudna szót kapni minden jelentkező, hanem azért, mert így volt idő gondolkozni és kapkodás nélkül írni módosító indítványokat. Ez szinte kiveszett, csaknem minden általános vitát egyetlen nap alatt lezavarnak. Az is szokás volt, hogy a részletes vita egy héttel az általános után zajlott. Az eljárás ugyanis az, hogy az általános vita végéig beérkezett módosítókat a Ház tisztviselői összegyűjtik, az illetékes bizottságok pedig megtárgyalják és esetleg kiegészítik őket, illetve döntenek, hogy melyiket támogatják. Erről egy ajánlás készül – nem ritkán 50-100 oldalas –, amelynek birtokában kezdődhet el a részletes vita, azaz ezeknek a módosító javaslatoknak a megtárgyalása. Újabban szokássá vált, hogy a hétfői, gyakran éjszakába nyúló általános vita után másnap, kedden már a részletes vitát is megtartják. Vagyis az illetékes bizottságok éjjel vagy kora reggel üléseznek, nyilván fáradtan, azok pedig, akik ezeknek nem tagjai, el sem tudják rendesen olvasni az ajánlást. Ez az őrület egyébként a kormánypártiaknak sem jó: a törvények egyebek közt emiatt hemzsegnek a hibáktól, rengetegszer kell frissen kihirdetett jogszabályokat javítani, a jogalkalmazók pedig néha képtelenek követni, hogy éppen mi egy törvény érvényes szövege. Az új házszabály szerint a részletes vita az illetékes bizottságban fog folyni, aminek lehet előnye is, bár a nyilvánosságot csökkenti. Esetleg érdemibb lehet a módosító indítványok megvitatása.

A témába nem vágó módosítók és meglepetések

A parlamenti bizottságok korábban jogot kaptak arra, hogy a vita után is nyújtsanak be módosításokat. Ez arra volt kitalálva, hogy ha az utolsó pillanatig keresni akarják egy vitatott ügyben a kompromisszumot, vagy csiszolgatni kell a szöveget, akkor erre legyen lehetőség. Azt is a tapasztalatok alapján vezették be, hogy általában csak egy héttel a módosítókról történő szavazás után tartsák a zárószavazást. Ezalatt ugyanis kiderülhet, hogy egymással ellentétes módosításokat is megszavaztak, vagy elírások, téves hivatkozások, más jogszabályba ütköző pontok maradtak benne. Ezek javítására szolgál a zárószavazás előtti módosító indítvány. Az előterjesztőt, az alkotmányügyi és a téma szerint illetékes bizottságot nemrég feljogosították arra, hogy az utolsó pillanatban az ilyen hibajavításon túlmenő indítványokat is tegyenek, de a pillanatnyilag még érvényes házszabály erre is kimondja, hogy „a módosító javaslat nem terjedhet ki az egységes javaslat által nem érintett törvények rendelkezéseire”. (Az egységes javaslat az a szöveg, amelyet a részletekről történt szavazás után a zárószavazásra benyújtanak.) Ehhez képest Fazekas Sándor, az adóügyekben egyáltalán nem illetékes vidékfejlesztési miniszter decemberben egy agrár- és környezetvédelmi salátatörvényhez nyújtotta be zárószavazás előtt a végkielégítések 98%-os büntetőadójának 75%-ra csökkentését. Ennek természetesen semmi köze nem volt ahhoz a szöveghez, amelybe indoklás nélkül – valótlanul „technikai pontosítás”-nak nevezve – belerejtették. Szerintem a képviselők nagy része észre se vette, olyan cselesen volt megoldva a dolog. Az utolsónak szánt február 13-i ülésnapon a bizalmi vagyonkezelésről és a kollektív befektetési formákról szóló, tehát pénzügyi jellegű törvényekbe rakták be zárószavazás előtt a csődtörvény, a közbeszerzési törvény, a termékdíjtörvény terjedelmes változtatását, a szerencsejáték-törvény újabb farigcsálását (annak érdekében, hogy a korábbi szigorú feltételeknek meg nem felelő vállalkozók is kaphassanak kaszinókoncessziót pályázat nélkül mint megbízható játékszervezők), a belügyi és honvéd tiszthelyettesek fizetésemelését és egyebeket. Minderről természetesen semmiféle vita nem folyt, hiszen az eredeti törvényjavaslat nem ezekről szólt. A vita után benyújtott bizottsági módosítókról egyáltalán nincs lehetőség vitázni, a zárószavazás előttiek esetében pedig olyan kevés idő van rá, hogy az sem tekinthető érdeminek. Ráadásul ezeket a zárószavazás előtti módosítókat is gyakran olyan későn kapják meg a képviselők, hogy képtelenség felkészülniük. Hiszen amit az imént felsoroltam, az mind megfelel egy-egy önálló törvényjavaslatnak. Ezeket átnézni többórás munka. Szakértőket is meg kellene kérdezni. Emellett hiába vadonatúj szövegek ezek, amelyeket a Ház először lát, formailag egy teljesen másról szóló előterjesztés zárószavazás előtti módosítói, ezeknek tehát nem lehet a további módosítását javasolni. Akkor sem, ha nyilvánvaló hiba van bennük. Még néhány példa. Az évente szokásos adóváltoztatások 2013 őszi kormány-előterjesztése 121 oldalas volt. Ehhez a vita lezárása után – tehát hozzászólási lehetőség nélkül – 75 oldalnyi módosítást nyújtott be a költségvetési bizottság, majd a zárószavazás előtt 32 oldalt a kormány. A 2014-es költségvetést megalapozó törvénycsomag ennél rövidebb volt, csak 18 oldal, de a bizottság a vita után 8 oldalas, a zárószavazás előtt pedig a bizottság és a kormány összesen 12 oldalas módosítással jött elő. Megjegyzem, sokszor ezekről a bizottsági módosító indítványokról sem lehet tudni, hogy honnan származnak. Többnyire a bizottsági elnök (vagy ahol ellenzéki az elnök, mint például a költségvetésiben kötelezően, ott a kormánypárti alelnök) varázsolja elő őket, ami a kormánypárti többségnek elég ahhoz, hogy támogassa. Az ellenzékieknek pedig, nem győzöm ismételni, sokszor elolvasni sincs idejük, nem hogy véleményt nyilvánítani vagy felfedezni a trükköket. Hiszen ahhoz bele kellene bújni a jogtárba, és órákig hasonlítgatni a hatályos és a javasolt új szövegeket. Többnyire szó sincs tehát arról, hogy ami formailag egy parlamenti szakbizottság javaslata, azt valóban az ott ülő – és a témához amúgy többnyire tényleg értő – képviselők találnák ki. Az új házszabály részben kiküszöböli a leírt visszaélésszerű jelenségeket. A részletes vita után ugyanis az újonnan létrehozandó törvényalkotási bizottság összegzi majd a módosításokat, és ezek kerülnek vissza a plénum elé. Az eljárás elég bonyolultnak tűnik, és nem lehet tudni, hogy hogyan fog a gyakorlatban működni. De például az, hogy külön módszert dolgoztak ki az úgynevezett túlterjeszkedő – vagyis az eredeti előterjesztéshez nem kapcsolódó – módosítások kezelésére, arra utal, hogy saját eddigi gyakorlatuk legdurvább torzulásait maguk sem akarják tovább alkalmazni. A vita lezárására viszont az eddigitől eltérő lehetőség is lesz. A képviselők szerepe, beleszólási lehetősége drasztikusan csökkent 2010 óta. Ez az új, csak a választás után hatályba lépő házszabály az említett változtatásokkal mintha némi önkritikát is tükrözne. De mivel komplikált a szöveg, érdemes megvárni az értékeléssel a gyakorlati alkalmazást. Továbbá sok múlik azon, hogy lesz-e bárkinek minősített többsége. És ha igen, kinek. A nagy vívmányként előadott létszámcsökkenés pedig nehezíti majd a képviselők helyzetét. Nehéz tehát megjósolni, hogy idén májustól tényleg a törvényhozók hozzák-e majd a törvényeket.